日本2015年農業基本計畫就取得穩定糧食供應及糧食安全政策之檢討與修正
Thursday,24 March 2016 日本
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日本政策研究大學院大學教授 Fumihiro Kabuta 撰
亞太糧食肥料技術中心主任 黃有才, 助理 黃寶萱 合譯
 
這是從中程觀點來檢討與重新評鑑基本政策。依據「食料、農業與農村基本法」,每5年要對基本計畫做重新評鑑與目標修正,同時也要考量食料、農業、農村環境的變遷,政策效率評估的結果。最新(第4期)「食料、農業、農村計畫」在2015年4月經內閣通過。以下是新計畫對取得穩定糧食供應及糧食安全政策的檢討。
 
一.修正糧食自給率目標
 
1.在2000年與2005年基本計畫中,糧食自給率目標是以預定的期程內達到目標的可行性為優先考慮,並以糧食消費與農業生產數量為指導原則,特別的是,各項糧食作物生產產能目標(產量)依生產與消費趨勢而定。生產數量換算成供應的熱量與金額,依此訂定糧食自給率的目標。
 
2.相對地,2010基本計畫訂定了非常有企圖心的目標,只有把日本所有資源投入才能達成:這是由於新興經濟體對於農產品需求增加促使糧價上漲,與日本民眾對糧食進口普遍感到焦慮下所做的決策。為提昇以熱量為計算基礎的糧食自給率到50%,產量目標設定以高熱量糧食優先。特別的是,基本計畫要求增加小麥、黃豆等的生產,而消費面要求增加稻米消費,限制油脂的攝取。依產值為基礎的目標設定在70%,產量以基準年(2008會計年)做為價格基準。
 
3.然而,自上次基本計畫實施後,達成糧食自給率目標的實際進度:(1)生產面,稻米粉、飼料稻米、小麥、黃豆等實際產量遠低於目標;(2)消費面,預估糧食消費量會增加的,包括稻米與稻米粉,遠不及預期;基本計畫要求減少的油脂消費反而增加。因此,實際糧食與飼料自給率依熱量計算明顯低於目標。就產值而言,牛肉、豬肉與其他食品產銷順利,對國內農業生產總產值貢獻很大。
 
4.基於上述目標與實際達成率的檢討,新基本計畫採取2000年與2005年的方法,以在預定期程內能達成目標的可行性為優先考慮,依實際情形來設定需求量,依實際狀況來設定生產數量,依這方式,2025年糧食自給率目標,依熱量計算設定為45%,依產值計算設定為73%。

※新食料、農業、農村基本計畫總覽(2015年3月)

※基本計畫前期版本達到糧食自給率目標的方法

※新基本計畫以熱量計提高糧食自給率目標的作法

<目標會計年每人每天總供應熱量(分母)>
*計入量測由於低生育率與人口老化後,計算目標會計年每人每天總供應熱量
<目標會計年每人每天可得到之國產熱量(分子)>
*依現實情形預估需求總量,依實際生產條件設定生產量,再換算為熱量。

※新基本計畫糧食自給率目標

參照2010年糧食自給率目標與達成率之檢討,新基本計畫設定在指定的期程內可達成的目標。

(參考)2010年基本計畫

二.引進糧食自給潛力新指數
 
1.在全球糧食供應與需求受到不穩定因素衝擊下,民意調查顯示日本大多數民眾對日本糧食自給日趨下降有危機感。在此環境下,量測日本糧食自給潛力很重要,來加強大眾對糧食安全研討與辯論的深度。
 
2.做為指標,“糧食自給率”有一些限制:(a)未將目前種植非糧食作物(如樹木與花卉等)可轉做為糧食生產的潛在能量計入;(b)經濟較差的國家比已開發國家有較高糧食自給率的趨勢,因為這些國家無餘力進口;(c)消費結構會因人口老化而改變膳食等因素而改變。
 
3.將上述情形考慮在內,新基本計畫引進量測日本整體在某一時間點糧食生產潛在能量的指數,“糧食自給潛力”,就是把農林漁潛在能量完全發揮後能提供的熱量。
 
4.依專業用詞,糧食自給潛力指數假設農地最大的使用等,並將維持生命與健康所需的糧食生產細分為幾種樣態,並指出每人每日所需的熱量來自國產的農林漁產業,而各產業係以最高的效率運作。

5.糧食自給潛力指數依照4種不同樣態來估算,也考量可能從現在膳食習慣改變的不同程度。
  • 作物,主食類,如稻米、小麥、玉米,種植以最高熱量供應效率為優先,某程度考慮營養均衡。
  • 作物,主食類,如稻米、小麥、玉米,種植以最高熱量供應效率為優先。
  • 作物,馬鈴薯科。種植以最高熱量供應為優先,某程度考慮營養均衡。
  • 作物,馬鈴薯科。種植以最高熱量供應為優先。
 
6.此外,從確認國內實際生產基本結構元素的觀點(國內供應熱量)以回應糧食消費情形,引進農業生產的相關指數(“農業資源如農地與農業渠道”、“農業技術”、“農業勞動力”)與漁業(“漁獲量、水產及海草產量”、“漁業勞動力”)。
 
7.引進“糧食自給潛力”為指數會有差別,是因為近年來以熱量計的實際糧食自給率是停滯狀態,最新數據是2013會計年的39%,除非日本將整個資源投入,否則很難提高糧食自給率。雖然(a)日本農業生產潛在能量是在下降中;(b)如果全數日本的農業資源均投入農業生產,並依提供熱量選定優先作物,本指數明確顯示可能實現更高的農業生產數量。
 
三.建立考量風險管理之糧食安全的完整作法
 
1.在「食料、農業、農村基本法」,公共取得穩定糧食供應的作法是藉提高糧食生產力加上適量的進口與庫存。它也規定有必要在緊急狀態下,如發生歉收或進口中止時能確保糧食的最低供應量。
 
2.同時間,日本糧食穩定供應各樣風險變得更加明顯,包括人口成長使全球糧食需求增加,氣候變化使糧食產量減少。中長期糧食供應不足亦會令人擔心。此外,因天然災害,運輸障礙與其它造成緊急與短期的風險。為解決這些潛在的風險情境,政府決定為緊急狀態準備,對各項風險的衝擊,定期做分析與評估;同時標明各特定緊急狀況的作業程序並與相關單位分享資訊。最新的基本計畫也要求依據分析與評估情形制訂各措施的執行細節,來減低各項風險可能造成糧食供應穩定的衝擊。可以這麼說,明確規範風險管理的作法,要求做風險分析,評估與因應措施,把建立確保糧食安全整體做法為目標,是新基本計畫明確的特徵。

 
3.以專業言,採行的措施用動態來調整,來面對糧食供應的風險,包括指出可能會影響重要農、林、水產品供應的風險,分析與評估衝擊的程度、發生的頻率,每年每項風險採取因應措施的必要性,與向大眾公布結果。
 
4.因應步驟應包括影響糧食安全的緊急狀況,如國內作物歉收或進口糧食大幅減少,依緊急狀態糧食安全指導原則辦理。所有相關單位必須在他們權責內採取迅速與目標準確的行動,基本計畫要求相關單位對於指導原則要求他們應作的特定行動必須熟悉,做演練,準備做好各種預見的風險。這些步驟的有效性,評估,並作必要的修正。
 
 

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