日本農協在反壟斷法下的處境
Tuesday,01 March 2016 日本
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日本明治學院大學 Yoshihisa Godo 撰
亞太糧食肥料技術中心農業專家 蔡宛恬 譯
 
引言
 
日本政府提供農協各種形式的法律支援。其中最實質的做法便是讓農協在反壟斷法的政策之下,擁有一些特殊的待遇,例如農協可除外於一些反壟斷法的條例。農協擁有的這種特殊待遇於近期開始受到與日俱增的批評。本文的目的並不是針對特定的意見做出批判,而是旨於詳述當今農協的活動與相對應的反壟斷政策。
 
反壟斷法保護小規模生產者
 
反壟斷法第一條明定“該法的目的是為了促進公平和自由競爭,激發企業的積極創新、鼓勵商業活動、提高全民就業和實質收入,從而促進健全與民主的全民經濟發展,並透過禁止私人壟斷、不公平貿易、不合理貿易限制等作法,保障一般消費者,防止經濟力量過度集中,與消弭在生產、銷售、價格、技術等方面的不合理限制,以及其他限制商業活動的不公平做法、協議等”。
“企業”在反壟斷法下的定義是“一個經營商業、工業、金融、或其他商務的人”(“人”在這裡意指排除“自然人”的“法人”)。農民和農協都被認定為企業。
值得注意的是,“無干涉主義”並不能保證公平與自由的競爭。一般而言,小規模的企業在對抗大規模公司時通常處於弱勢的地位。如果沒有政府的任何保護,小規模企業將被迫退出市場,大型企業將獲得在市場上的壟斷地位,在這種情況下,就很難維護公平和自由競爭。因此,許多資本主義國家政府,包括日本,皆透過農協的推動以提供小規模生產者諸多法律的保障方法。
 
以下反壟斷法第22條,是專門適用小型企業合作社的特殊待遇,“該法的規定不適用於合作夥伴關係法(包括合作夥伴的聯合會),並且必須符合以下列出的條件;該法亦不適用於不公平的貿易做法,或任何特定領域的貿易競爭受到大幅度的抑制,引發不公平的價格上漲:
i.雙方合夥的目的是為了讓小型企業和消費者相互支持。
ii.這種夥伴關係是自願形成的,合夥人可以自願參加,亦可從中退出。
iii.每個合夥人擁有平等的投票權。
iv.如有合作夥伴之間利潤分配的考量,利潤分配的限制皆有法律明定於合作夥伴關係規範或法條。
 
“合作夥伴關係”在這裡被定義為“兩個或兩個以上企業的任意組合”。事實上,農協法第9條規定,所有的農協(包括其聯合會)皆必須依照農協法來成立,且這被認定的夥伴關係,必須符合反壟斷法第22條的第4項條件。因此,除非農協觸犯了不公平貿易,或限制任何特殊領域的貿易競爭(註1),不然農協皆有資格透過申請後,適用於反壟斷法下的特殊待遇。例如,即使整個農協全體成員一致同意以同樣的價格出售農產品給貿易商,這樣的做法也不會被視為反壟斷法所禁止的卡特爾(Cartel)。
 
日本農協的結構和業務
 
在進一步討論反壟斷法和農協法之間的關係前,以下簡單介紹日本農協系統(註2)。
農協有兩種類型,一個是由農民和非農民所組成的個別農協,另一種則是由多個地方農協組所成的農協聯合會。
個別農協不僅提供農事服務,也提供幾乎所有日常生活中需要的其他服務,諸如銀行和家庭儀式的安排等。每個個別農協都有自己的管轄範圍,農民們隸屬於各自轄區內個別農協的正式會員(註3)。正式會員和準會員皆擁有由個別農協所提供的服務的平等權利,然而
只有正式會員,擁有關係重要決策的會員大會投票權。
個別農協採購生產資材(如化肥、農藥、飼料和農機),並將它們出售給農民(正式會員)。個別農協賣給農民的農業資材價格會比其採購價格高,因為個別農協是會收取佣金的,這種採購模式被稱為“共同採購”。共同採購農業資材,是個別農協的主要業務之一,另一項主要業務是“共同運銷”,即個別農協收集農民的農產品,並出售給業者。共同運銷的作法和共同採購類似,個別農協會向農民收取共同運銷的佣金,共同採購和共同運銷服務所賺取的佣金,是個別農協收入的主要來源。
個別農協與普通的私營公司競爭銷售生產資材給農民,也競爭向農民收購農產品。但是,個別農協的資產和人力資源,並不足以讓它和一般的私人公司進行競爭。為了克服這一個障礙,個別農協在各府縣和全國組成聯合會,這些聯合會分別被稱為經濟連和全農。全農是在國家層級組成聯合會,且是唯一國家層級,具有採購農業資材和全國銷售農產品管道的聯合會。在日本47府縣中,13個府縣有經濟連,這些經濟連附屬於全農,這13個府縣的個別農協透過經濟連使用全農的銷售管道;其他34個府縣的個別農協則可直接與全農的銷售管道連結。經濟連和全農會購買且販售農業或非農業的貨品,就像是個別農協一樣的業務,由於個別農協還可以不用透過全農自由地直接從民營企業採購農業資材和銷售農產品,所以市場競爭便存在於普通的私營企業和農協聯合會。
 
農協享有特殊反壟斷法待遇的條件
 
值得注意的是,農協享有的反壟斷法下第22條規範之特殊待遇是有條件的,反壟斷法第22條有提到“本法不適用於不公平交易或限制任何特殊領域的商業競爭及其引發之不公平的價格上漲”。然而輿論時常有針對“不公平” 和“大幅抑制” 解讀不清楚的批評。為了回應這些批評,負責頒布反壟斷法的日本公平交易委員會,提出“運用反壟斷法於農協的指南”(The Guidelines for Applicationof the Antimonopoly Act to Agricultural Cooperatives,以下簡稱指南)。該指南列舉了相關有問題的作法,在以下三種狀況之下,農協無法享有反壟斷法下的特殊待遇:個別農協影響農民交易自由;農協聯合會影響個別農協交易自由;農協聯合會或個別農協影響到普通私人公司的交易自由。
 
狀況一: 個別農協影響到農民交易自由
 
反壟斷法並不會阻饒個別農協透過他們的服務傳布資訊、開發新的銷售管道、及推動合作社運動的重要性等方式,督促農民透過農協販賣農產品或購買農業資材,然而如果個別農協觸犯以下三個問題作法的任一項目,原享有的特殊反壟斷法待遇即被取消:
i.個別農協要求農民不准透過普通私人公司販賣農產品或購買農業資材超過他們透過農協販賣農產品或購買農業資材
ii.個別農協僅允許透過農協販賣農產品或購買農業資材的人,使用農協提供公用的農業設備
iii.個別農協僅提供貸款給透過農協販賣農產品或購買農業資材的人
 
狀況二: 農協聯合會影響到個別農協交易自由
 
個別農協透過經濟連或全農促成(或賣出) 的農業資材( 或所有的農產品) 的總銷售額比例, 被定義為“ 運用農協管道”(percentage utilization of cooperative channels,簡稱PU)。經濟連和全農皆視PU為管理核心,一般而言,高PU讓經濟連和全農有較多得獲利,並提高他們在農業資材和農產品市場的議價能力。然而應該保障個別農協,可以不需透過經濟連和全農,自由地和普通私人公司往來以促進普通私人公司與經濟連和全農的市場競爭。有鑑於此,指南中明文禁止經濟連或全農販賣農產品或購買農業資材給個別農協時,其中如有普通私人公司產品,個別農協不可與私人公司有相同農產品或相同農業資材的交易。此外,指南警告經濟連或全農給個別農協的回扣不能與個別農協有PU關連。
當個別農協透過經濟連或全農採購商品,經濟連和全農有權利提供標準售價給個別農協,和零售價給個別農協旗下的農民。然而,標準售價僅供參考,指南嚴禁經濟連或全農強制要求個別農協使用標準價格作為實際零售價提供給農民。
 
狀況三: 農協聯合會或個別農協影響到普通私人公司的交易自由
 
經濟連、全農、和個別農協皆和普通私人公司有各種交易,彼此之間的交易,禁止濫用優勢談判地位(註4)。
 
個別農協和農民的獨家經銷契約
 
除了農協法第9條外,第19條也有規定相關的農協優惠待遇。值得一提的是。農協法第19條允許農協和農民簽訂特殊契約,又稱“獨家經銷契約(註5)”。透過和農民簽訂特殊契約,一個個別農協便可阻止農民與農協以外的企業往來。舉例來說,依據本契約,一個個別農協可以預防農民出售他們的農產品給除了個別農協以外的任何經銷商。農協法第19條設立的目的,並非是要增加會員的收入,而是為了讓個別農協維持最低的業務操作量,達到穩定管理的效果(註6)。依照獨家經銷契約執行的交易,有可能會違背反壟斷法下推動的自由交易的原則。因此,個別農協在與農民簽訂契約時,必須格外謹慎,避免影響到農民自由交易的權益。事實上,第19條要求個別農協在與農民簽訂獨家經銷契約前必須遵循以下三個條件:首先,契約期間不得超過一年;第二,簽訂獨家經銷契約限於個別農協的次要業務;第三,個別農協不得對拒絕簽訂獨家經銷契約的農民做出任何不利的舉措。
 
日本農協享有反壟斷法特殊待遇的批評
 
近日, 日本農協不斷地受到強烈的批評,例如,自2002年以來,日本首相的顧問委員會,又稱監管改革理事會(Council forRegulatory Reform ,CRR),曾多次建議取消給農協特有的反壟斷法下的優惠待遇。在學術界、政界和商業界一些有影響力的評論家,也和CRR站在同一陣線,他們的批評歸納為以下四點:
第一點,他們對農協目前工作業務實質支援小型企業(如農民)抱持懷疑的態度。例如,在2010年,Kohei Otsuka,當時的財政部資深次長,斷言當今的農協只在乎自身的利潤,不在乎農民會員的收入(註7);農業部的工作組審查小組與Kohei Otsuka抱持同樣的看法(註8)。
第二點,農協聯合會是否同樣符合反壟斷法適用除外條款是有爭議的,因為有些農協聯合會具有強大的營銷管道,例如,全農已處於主導化肥銷售的地位,並享受強大的議價能力。一些商法專家斷言,全農應和普通私人企業一樣適用於反壟斷法(註9)。
第三點,農協會員有兩種類型:專屬農民的正式會員,和非農民的準會員。不同於正式會員,準會員不能在會員大會上投票,實質意義上來說,目前還不清楚是否農協符合反壟斷法第22條規定的第3項條件。
第四點,大型民營企業也被允許加入為農協成為準會員。因此便有大型公司利用農協規避反壟斷法的可能性(註10)。
 
針對批評的反駁
 
多年來,學術界和政治界裡也有農協的忠實支持者,他們認為,如果除去給農協的反壟斷法下的特殊待遇,農協便會遭遇無法延續他們目前商業(註11)運作的困難。因此,那些強烈支持農協的人,便針對前段提到的批評提出強烈地反駁,並且也讚許農協忠實地為推動
日本農業而努力。
目前為止,支持或反對農協擁有特殊待遇的人馬仍不斷地在學術上及政治上辯論。雖然目前農協仍適用反壟斷法下的特殊待遇,然而因為前述的批評仍不斷地增大,不能保證農協現有的特殊待遇未來不會因故生變。
 
* 本文翻譯原文刊登於FFTC-AP農業政策資訊平台:http://ap.fftc.agnet.org/ap_db.php?id=547
 
註釋:  
註1:
 
任何沒有依照農協法成立的主體禁止自稱農協,它強制規定所有農協(包括其聯合會),以及任何使用到“農協”的術語。
註2:

 
日本農協除了農業企業外,具有信貸服務的農協稱作Sogo Nokyo(直譯為“一般農協”),他們組成一個涵蓋全國的網絡稱作JA集團。雖然有些不屬於JA集團農協,絕大多數的日本農協都加入JA集團。事實上,日本媒體用JA集團來統稱農協的系統。本文的描述也主要適用於JA組內農協。
註3:

 
準會員資格是專屬日本農協的特殊系統,歐美國家少見,更多詳細的討論可參考Godo, Yoshihisa, “The Significance of Non-farmers in Japanese Agricultural Cooperatives,” FFTC Agricultural Policy Platform, 2014 (downloadable at http://ap.fftc.agnet.org/ap_db.php?id=264).
註4:





 
日本公平交易委員會提出反壟斷法下濫用優勢談判地位的準則(原始版本始於1998年,在2004年,2010年和2011年進行了修訂)。這些準則禁止商業實體從事任何透過本身優越身分霸凌對手的不正當商業行為:(a)造成對方一個正在進行交易(包括新的交易對手與他們正在進行中的交易;同樣適用於商品購買或其他相關服務的交易;(b)提供自己的錢,服務或其他經濟利益,影響對方正在進行中的交易;(c)拒絕接受由交易對手提供的貨品,導致交易對方必須收回有關商品、拖延支付交易金額給對方、減少了支付金額、以其他方式設定或更改交易條款、或在某種程度上做出不利於對方執行的事務。
註5:
 
獨家代理契約為日本農協引入符合並類似美國合作社法規的契約 (Akeda, Tsukuru, “Nogyo Kyodo Kumiai Ho (Agricultural Cooperative Laws),” Keizai Horei Kenkyu-kai, 2010)。
註6: Judgment of the Supreme Court of Japan, September 17, 1964, 388 Hanrei Jiho 29.
註7: 

 
Otsuka, Kohei “Kisei Seido Kaikaku niwa Odan-teki na Taisei ya Soshiki ga Hitsuyo (Cross-sectional Systems and Organizations should be Established for Promoting Regulation Reform),” Ekonomisuto, Vol. 86, No. 44, 2010.  
註8:
 
Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries, “Nokyo Kaikaku no Kihon Hoko (Principle for Reforming Policies on Agricultural Cooperatives),” 2003.
註9:

 
Murakami, Masahiro, “Nokyo to Dokukinho Ronten Meikaku ni (The Main Points in Dispute about the Antimonopoly Act’s Treatments for Agricultural Cooperatives),” morning edition of Nikkei Newspaper, October 29, 2002.
註10: 
 
Godo, “The Significance of Non-farmers in Jpanese Agricultural Cooperatives,” FFTC Agricultural Policy Platform, 2014 http://ap.fftc.agnet.org/ap_db.php?id=264
註11:
 
Tashiro, Yoichi, Sengo Rejimu karano Dakkyaku Nosei (New Agricultural Policy Emerging from the Postwar Regime), Tsukuba Shobo, 2014.
 
 

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