韓國農業振興地域制度介紹
Friday,02 October 2015 韓國
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撰: 韓國韓國農村經濟研究院 Gwang-suk CHAE 
英譯: Sung-Jae CHUN
譯: 亞太糧食肥料技術中心主任 黃有才
 
1.有關農業永續政策的改變
 
韓國1960年代經濟發展帶來都市化與工業化的進展,增加非農用途對農地的需求,這導致農地迅速由農業用轉換為都市用。這在大都會與工業城市附近特別明顯。城市中心的擴展造成農地零細切割,農業生產環境惡化,造成土地使用的脫序。
 
為了解決上述問題,韓國政府在1960年農地改革末期評估保存農地的各項政策。韓國政府開始尋求制訂「農地法」來達到農地改革的「耕者有其田」的原則與保存高品質農地。當時,農林部為因應農地減少與檢討法令,而在1965年10月提出「增加可耕農地使用法」的法案。結果,此一農地法案在1968年提報到國會時,有「禁止農地轉換為非農使用」的條文。在1969年初,農林部制訂「荒廢農地轉換為可耕地與管理法」,明定轉換為可耕地的相關規定,並要求農地購買需經查證。1971年12月制訂「保護可耕地要點」限制可耕地移作他用,也加強防範農地廢耕。1970年代農林部制訂「農地法」的背景是要保存可耕地與控制高品質農地的減少,但努力失敗,因此有需要快速制訂「農地保存法」。雖有些努力,但以農林部的法令執行農地保存越來越困難。因此,為了強化農地保存的法律依據,1972年12月18日制訂了「農地保存與使用法
(農地保存法)」,1972年12月27日憲法修正其中第119條規定,為了有效利用、發展與保存農地,政府得制訂法律對農地做限制、課以保存責任。
 
在「農地保存法」實施後,高品質農地面積仍持續減少,在1970年中期,為了增加糧食生產的農地保存政策被強調,1975年12月31日,「農地保有法」全面修正,增定「絕對農地」,當大於某一面積的農地變更時,由內閣委員會引進評價制度,來執行農地變更的農地創設稅政策。1981年按農地開發成本創立了農地基金,並由「農業振興司」負責管理,來做為開發替代農地的費用。在1980年後期,「農地保存」的改善計畫為農地政策的一部份而被檢討,政策改善方向被廣泛討論:「農地保存法」原始設計在方法上有以一筆筆農地保存的限制,因此另以振興政策來補充。自1960年後期起,韓國政府試圖制訂「農地法」來取代「農地改革法」,但努力無效。1987年「農地租用管理法」制訂,1988年防止農地投機性投資的措施如修正「農地改革法施行細則」,來加強農地交易證明制度。「農漁地區振興整體計畫」在1989年訂立,來回
應市場開放及改善農產業結構。隨著上述計畫,宣布農業振興地域,由原來“保存一筆筆農地”轉變為“地域性保存”,並推動後續立法。
 
1990年4月7日,「農漁村振興特別措施法」公布施行,該法第6章規定“農業振興地域指定與管理”,有關農業振興地域相關事宜,在法中明文規定:農業振興地域的指定(第4條),指定的事項(第41條),指定的程序(第42條),振興地域的變更(第43條),振興區內活動的限制(第44條),振興地域投資擴充(第45條),農漁村水利計畫(第46條),農地使用與變更的特別處理(第47條)。本法施行細則於1990年8月27日生效。農業振興地域的指定在1992年12月宣布。1991年11月「農漁村振興特別措施法」修正並形成政策,對農地變更為其他用途收取費用。
 
 
2.農業振興地域的主要內容
 
農業振興地域的主要目的如下:(1)以有效使用與保存農地來取得高品質農地;(2)提高農業生產力;(3)彈性回應農地非農使用,如設廠用地的需求。高品質農地集合為農業振興地域,生產設施投資集中於此地域,保護不受環境汙染,如此可保存為農業生產的核心地域。此外,農業振興地域外的農地則適用較寬鬆的法律規範,以彈性回應非農業使用的需求。
 
農業振興地域相關事項在「國土計畫與利用法」中規範,區分為都市區(綠帶)、管理區、農業區與自然環境保育區。首爾市的綠帶是個例外個案,農業振興推動地域以集中農地來發展農業,此外,它指定每個地域農地,包括林地、雜項用地、墓地與其他非農業用地。
 
農業振興地域分為農業振興地區與農業保護地區,分類的標準如下:農業振興地域是一個地域,該地域農業振興是必要的,在此地域農地必須依農林部規定集中做為農業使用。農業保護地域是一個地域,該地域農業環境的保護是需要的,以確保水資源與水品質。
 
農業振興地域是依據農地集中的程度與土地的生產力來選定。要被指定為農業振興地域,在平原地區,農地集中面積要超過10公頃,在中間地區,要超過7公頃,在丘陵地則要超過3公頃。此外,土地生產力的決定,則由韓國農村振興廳(Rural Development Administration, RDA)依土地地質分級與坡度(land aptitude and inclination)來判定。有些地區透過農業生產基礎維護手段可以改良土壤,雖然判定低於標準,也可納入農業振興地域。
 
此外,表2的標準應用在一些地區,在這些地區若社區希望被納入農業振興地域,雖然依分類標準不符。此外,如果社區希望被納入在農業振興地域,在下列情形可放寬土地的坡度標準:土地集中為大面積;土地可長期做農業使用;因投資目的而取得土地的顧慮不存在;考量果樹栽種種類與農場經營型態,經營上擴充的需要;土地規劃上的投資,農業水利及其他生產設施的發展;機械化農耕的需求。
 
農業保護地區是指定用在確保農業振興區水源之需時,確保水質品質之需時,或其他確保農業環境之需時。
 
農業振興地域由市長或道知事指定,經由農林部部長核定成立,變更與撤銷程序亦同。
 
變更與撤銷農業振興地域理由可分下列幾類:
(1)當區域計畫變更用途時,即“農業區”依都市區域計畫變更為“都市區”或“管理區”。

 
(2)當指定都市區的住宅區、商業區、工業區或決定都市計畫設施時,農地被包括在內。
 
(3)由於周邊環境如新路開通與工業區開發,造成小筆農地(小於2公頃)與集中農地分離時。
 
然而,在上述(1)(2)撤銷的情形,另一地域同面積的農地可指定為新的農業振興地域(農地法施行細則第33條第2款)。換言之,指定相同面積農地替代做為農業振興地域目的在農業振興區域被移用時,強制以相同面積的土地彌補做農耕,但這項“替代”政策在2008年廢除,農業振興地域迅速減少。廢除此政策是現實的考量,主要來自地方政府與私人企業請求放寬農地法規,以及很難指定新的替代農業振興地域。
 
農業振興地域的目的在有效保有農地,選定一大區農地做為一地域,因此執行著土地使用的嚴格限制。
 
依據「農地法」,農地可分類為位於農業振興地域的農地與位於非農業振興地域的農地。此外,位於農業振興地域的農地再分為位於農業振興區的農地與位於農業保護區內的農地。「農地法」對區內農地使用與管理均做規範。
 
 
在農業振興地域內與農業生產直接有關的活動或農地改良是容許的,其他容許的活動有:
(1)在總統命令允許的農漁產品製造與加工設施的設置(農、林、畜、漁產品),與農漁產品(農、林、畜、漁產業)檢驗與研究用設施;
(2)農村社區依總統命令允許的兒童運動場,鄉鎮聚會所及其他建築物的設置;
(3)依總統命令允許的農宅與農業及畜牧用設施的設置;
(4)國防與軍事設施的設置;
(5)土地保育設施,如河流與河岸,及其他附屬設施的設置;
(6)修復、重建與遷移文化資產,開挖埋藏地下的文化資產,或設置如墓碑或紀念碑的建築;
(7)依總統命令允許的道路、鐵路、電力設施與其他公共設施的設置;
(8)使用該地區開拓地下資源,如採礦等;
(9)依總統命令允許的發展農村提高收入的設施與其他改善農村所需設施的設置。
 
 
農業振興地域有多項利益,因為它的目標是農業政策的長期成功。依據「農地法施行細則」第3條規定,中央與地方政府對農業振興地域與農民應提供必要的支持,如優先投資與財務協助,在以下計畫:
1.農地改良與農業設施計畫。
2.農業開發水源計畫。
3.農漁村道路拓寬計畫。
4.農業加速機械化計畫。
5.農民或農企業擴大經營規模計畫。
6. 依據「培育與支持農漁企業法」與「農業、農村與食品工業體系法」培育新世代農民與專業農民事業。
7. 擴充農產品與水果收集點、包裝場與其他設施的計畫。
8.改善農民生活方式的計畫。
 
至於現金補償的細節,在發放直接給付時,農業振興地域內、外即不同。2001年剛開始實施直接給付時,農業振興地域每公頃補償250,000韓圜,而區域外則為200,000韓圜,爾後直接給付提高,差額也擴大。2014年農業振興地域內每公頃補償970,187韓圜,地域外補償727,640韓圜。
 
在推動農業振興地域政策以前,農地分類為絕對農地與相對農地。多數被指定為農業振興地域的農地,以前是絕對農地。在推動農業振興地域初期,政府宣布只對農業振興地域有生產公共設施的補助,農民因此沒有強烈反彈。此外,當時農地價格不像現在這麼高,地域間價差也不大。可以說在1990年代,能推動農業振興地域政策,是因為農民當時對此項政策並未警覺,現在由於農地開發的需要很高,要推動這樣的政策會很困難。
 
3.農業振興地域的現實情形
 
自1969年,農地總面積持續減少,相反地,指定為農業振興地域的面積在1992年至2004年之間增加,2004年到2006年停滯,而2008年取消指定農業振興地域替代制度後,面積急遽減少。2007年被取消者集中在農業振興地域,2008年則集中在農業保護地域。
 
就農地價格而言,農業振興地域外的農地價格高於農業振興地域內的農地,價差最大的是京畿道,是首爾周邊的大都會地區。價差最小則在全羅南道,當地仍有很高的農業振興需求。這顯示農地價格差異是與當地發展的可能性與機會成本有關。
 
4.農業振興地域的重要性
 
農業振興地域是將農地保存由一筆筆保存轉變成區域保存的政策。此外,它對於工業發展移做他用勢不可免的地區,農地做寬鬆的管理。另外對需要長期保存的農地也有保護農地的目的,它不只是防止農地移做他用而已。
 
以下說明以地域區塊保存農地重要性:
 
首先,以地域特性來有效保存農地成為可行的工作。有許多變更高品質農地做他用的理由。一些重要因素如:保存某一筆農地在其他法令中有例外條款,而以肉眼很難在地形圖上認出此一農地。因都市化與工業化而變更農地往往是大規模進行,作業中很難指出其中的高品質農地。因此,以地域區塊來保存農地有助於確保某些空間,也可依地域特性彈性保存農地。這可減少部會間的衝突,使有效保存農地的工作得以進行。
 
其次,這使土地規劃與保存一致成為可能。土地規劃指定農業區與林業區。然而,實務上土地規劃首先改變特定用途地區,完成基本規劃,然而開始徵求同意來進行變更使用。由於土地規劃是上位,只要調整了特定用途地區,變更線劃定,雖然還會進行部會間協調,但對高品質農地變更的相關規範是較弱的。現在地域區塊土地保存作業與該區塊的土地規劃連結,保存高品質農地就較為容易。
 
第三、這使長期保存農地的整體安排成為可能。地域區塊農地保存指定保存區與安排聚落、道路、河川與生產基地,改善土地使用的有效性。此外,農村位於鄉間,農地是生產基地,農村聚落與可耕農地可整體規劃管理。
 
第四、此一政策使振興計畫能對應區域的特性。地方自治發展中,地方政府可為鄉村地區建立長期計畫,為了訂定的計畫能符合地域特性與該地域人民的需求,土地規劃很關鍵。特別的是,當農地依照使用而分類,後續細部計畫也依此形成,整體與合理的農地使用成為
可能。
 
然而,地域土地保存有其缺點,就是它可能禁止個別或地方變更農地使用。但是,地域土地保存政策很重要,因為它彌補了以往以一筆筆土地保存農地的缺失。此外地域區塊土地保存政策使鄉村地區建立土地規劃,對農地合理使用與地域發展有所貢獻,這些規劃是未來
地域發展的基礎。
 
※原文刊登於亞太糧食肥料技術中心農業政策資訊平台網站
Agricultural Development Region in Korea
http://ap.fftc.agnet.org/ap_db.php?id=433

 
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