韓國鼓勵年輕世代參與農業的政策
Tuesday,16 June 2015 韓國
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撰: 韓國農村經濟研究院 Sang-Jin Ma
譯: 亞太糧食肥料技術中心主任 黃有才
 
摘要
自1970年代起,農業在韓國經濟所占的比例逐漸減少,韓國農業勞動力也隨之下降,20多歲、30多歲的農民變得很少,也導致農業勞動生產力低。自1980年代起,韓國政府推動新計畫來爭取年輕世代加入農業部門與農村,這些計畫有農業後繼者培育計畫(1981)、韓國國立農業學院(1997)與農業學校的特別農業計畫(2006)。雖然各個計畫都有其成果,但韓國農民高齡化仍持續,主要因為農業給公眾的負面認知、農村青年減少、老年農民退休無人接替、農校畢業生鮮少進入農業。為了解決這些問題,本報告建議下列措施:活化農業方面的教育;扶植重點高農;強化農學院在育成農業勞動力的角色;透過農企業連結準備退休的農民與新進農民;推動中間支援組織負責區域農業勞動力;對年輕農民資本形成給予協助。
 
韓國農業勞動力
韓國有句名言「農為國本」,直到1960年代,韓國是傳統農業國家,1970年韓國總經濟活動人口的48.2%是在農業部門,而農業產值占整體國民總收入(Gross NationalIncome, GNI)的26.6%。然而,國家經濟發展策略把重點放在商業與工業(造船、建築、電子與汽車工業被視為發展的引擎),而農業勞動力開始移向其他產業,自從1970年,農業在韓國經濟的比重減少,勞動力亦開始縮減。2010年,農業勞動力占整體經濟活動人口的6.3%,而農業產值只占全國國民總收入(GNI)的2.4%。
 
在多數已開發國家,國家經濟發展伴隨著農業部門的縮減。問題不是因為農業部門衰退,而是農業勞動力老化。1970年代,年齡超過60歲的農業勞動力占6.4%,1980年代占11.2%,1990年代占23.7%,2000年超過40%,而在2010年達到55.9%。更大的問題是,20多歲與30多歲的年輕農民,即農業的未來世代,快速減少。在1970年代,年齡少於40歲的農業勞動力占57.6%,1990年降到22.1%,2010年降到6.4%。
 
 
韓國的農場主年齡是已開發國家中最大的之一。在韓國,農場主的老化問題比農業勞動力老化更嚴重。2013年,農場主的平均年齡是65.4歲。農場主年齡超過60歲占67.3%,超過70歲占37.7%。比較各國農場主老化情形,表3列出各國農場主少於35歲或多於55歲的比例。2007年歐盟27國平均,農場主少於35歲占6.1%(A),而多於55歲占56.8%(B),A/B的比例是0.107。2011年美國的比例是0.121,英國、義大利等等各國,最老的農村人口比例是0.04。然而,韓國的情形更糟,1999年比例是0.186,比2007年的法國差;2000年比例是0.045,接近2007年的英國,2013年則降至0.004。
 
韓國農業勞動生產力近年來呈停滯狀態,由1970到2012年實質農業勞動生產力成長趨勢如圖1。由1970到1990年代農業勞動生產力快速成長,每年成長率超過6%,自1990年代初期開始,農業勞動生產力年成長率開始下滑。1991至2000年跌到3.5%,過去10年,農業勞動生產力幾乎停止成長。
 
 
 
與韓國各部門整體勞動生產力比較,農業勞動生產力呈現一致性的衰退。1970年代農業勞動生產力與整體勞動生產力水準是相似的,但在1980年代兩者差異擴大,在1990年代,農業勞動生產力水準只有整體勞動生產力的一半,而現在只有1/3。2010年,工業部門每一經濟活動人口的附加產值是47.4百萬韓圜,而農業勞動力的附加產值是17.8百萬韓圜。
 
韓國農業勞動生產力遠低於其他已開發國家的農業勞動生產力。先進國家如法國與荷蘭,2010年每農民的產出超過6萬美元,韓國農民只有這個水準的1/9到1/10。
 
鼓勵青年加入農業勞動力的政策
 
農業後繼者培育計畫
 
農業後繼者培育計畫是政府爭取年輕世代加入農業部門與農村第一個計畫,農業部自1981年起推動,是農業部歷史上推行最久的政策之一。在1970年代開始,許多年輕人離開鄉村到都市去謀生。這個計畫的基本想法:如果你獲選為農業後繼者,你可以從政府獲得財務支持,因此你在同一段時間內不得離農,如果你得到財務支持後又離農,你必須退回補助的金錢。
 
本計畫的目標是年輕世代,當計畫開始時,年齡上限是30歲,原來設想年輕世代在農場工作10年,年紀到達40歲時,他的農業收入接近都市勞工的收入。但是隨著時間過去,鄉村的年輕人變得較少,因此在1992年把年齡上限提高到40歲,2004年又提高到45歲,在2 0 0 8年金融危機後,許多人移住到鄉村去。農業部希望把這些人涵蓋在農業政策內,2011年農業後繼者培育計畫的年齡上限提高到50歲。
 
如果你獲選為農業後繼者,你可以獲得新農場建置費用低利貸款最高3億韓圜(約30萬美元)。其中半數分配給農校畢業生,其他則分配給務農年資10年以下的新進農民,除了財務支持外,兩年前開始貸款戶也可以得到6個月的專業教育與訓練。
 
在過去40年來,超過13萬年輕農民接受過協助,約90%仍從事農業,這些接受政府補助者約占全部農場主的10%,而理論上遍佈全國各地,每一農村約有3名(韓國有36,000個農村)。原來計畫的目標是在每一農村培育一位具領導能力的年輕世代農民,這個目標已經達到,但計畫在政治與社會的期待上則尚待努力。
 
韓國國立農業學院(Korea National Agricultural College)
 
1980年代,由於烏拉圭回合談判協議與世界貿易組織的設立,全球性無限競爭的年代也降臨到農業部門,農產品市場開放給農業學校的信號是政府將放棄農業。自1990年代開始,許多農業學校開始改校名、系名與教學內容。為了因應農業部門所處的艱難環境與提高農業部門的競爭力,培育菁英來領導農業發展的需求殷切。依據總統諮詢小組-農漁發展委員會的建議,1994年設置了韓國國立農業學院(Korea National Agricultural College)來培育專業農場經理人。
 
韓國國立農業學院(2010年改名為韓國國立農漁學院)的宗旨在培育領導農業與農村社區發展、有國際觀的菁英、優先錄取有農業背景與高農畢業生。學生有特殊優惠,如住宿免費、免學費、免服兵役與優先獲得年輕世代培育計畫補助。畢業後,必須從事農業6年,比在學期間多1倍。
 
學院有特殊教育設計─三明治訓練制度,第一年在校,第二年到農場,第三年回校。第一年,學生學習農業基本知能與技術,第二年學生離校,到農場實際體驗技術與管理知識,部分學生選擇出國實習,在國外農場實習10個月,最後一年,他們接受解決問題的教育,並在指導下設計未來經營自己農場的計畫。
 
每年招收約300個學生,目前有10個科系:食用作物、工業作物、蔬菜、果樹、花卉、肉牛與乳品科學、豬與家禽科學、森林與景觀設計、馬術產業(後兩系係於2年前新設立)。自2000年迄今,韓國國立農業學院有3,000名畢業生,90%仍在農場做事,收入是一般農場的2倍以上。
 
農業學校的特別計畫
除了韓國國立農業學院外,為了活化現有農業學校培育年輕農民,2006年開始推動2個特別計畫,一個是為高農,一個是為農業院校。這些計畫鼓勵學生從事農業活動,在工作中得到訓練與學習。
 
計畫的內容每年會做改變,計畫一般分為兩部份,包括農場實際經驗的特別教育與高農的活化。2011年,有10個高農提供特別計畫給5,184個學生。教育計畫分級與階段,第一級是探索階段,第二級是基礎實作階段,第三級是進階實作階段。
 
2011年11所農業院校提供1,645個學生特別計畫,這計畫包括農場訪問、農場實習、成功農民經驗分享、與高農合作、海外農業經驗。伴隨這些計畫,提供農學院校學生的求職計畫-「工作地圖計畫」,還協助彼等做對的選擇,進入農業部門。雖然,實際的成果仍不明顯,但報告顯示許多學生經過這些計畫後,提升了他們的農業知識與技能,也有學生因此改變志向,投入農業。
 
問題與替代方案
 
問題
 
雖然上述各種計畫爭取年輕世代進入農業有其一定成果,但由於大眾對農業的負面印象,農村青年減少、老農退休缺乏接棒者、與農校畢業生鮮少進入農業,韓國農民高齡化趨勢將會繼續。
 
大眾對農業的重要性仍保持高度關切。1999年77.5%的民眾認為農業是基礎產業,對國家經濟很重要。這數字持續上升,2006年有8 8 . 4%,2 0 1 2年有8 9 . 6%。然而就職業而言, 農業漸失去其吸引力, 根據韓國農村經濟研究院(Korea Rural Economic Institute, KERI)各年度大眾對農業印象的調查(1999-2012年),1999年有63.1%的家長同意讓子弟從事農業,而這數字在2007年降到45.7%,2012年降到28.9%,農家青年與青壯年是農業勞動力的來源,也在減少中。
 
1970年代30歲以下有63.6%,1990年代有43.7%,2010年只剩下20.1%。由於老農預期退休的年齡提高,新進農民的年齡也隨之提高,根據2012年Chae &Parku研究,農民預期退休的年齡是74.4歲,比農場主退休的平均年齡62.3歲長12年,這幾乎與韓國人平均壽命77歲相當。
 
由於老農退休年齡延後,導致新進農民的年齡也變大。目前務農只有5年以內經驗的農民,加入農業的年齡為52歲。另一方面,目前已有20-25年務農經驗的農民,當年加入農業的年齡是29.8歲,而目前已務農40年的老農,當年加入農業的年齡是20.3歲。
 
以數量而言,農業學校的數目持續減少,而農業學校是培育農業勞動力的重要途徑。以品質而言,鄉村向城鎮遷移的趨勢,可由學校、系所改名以及課程內容改變來瞭解。
 
1 9 6 0年,所有高農都是傳統農校,到1969年時農校數目達133家。1972年高農數目開始減少,43家高農因高農學程不符社會需求而改組為一般高中、高工或其他職業高中。1980年有75家高農改制,到2010年全國只有23家高農。
 
伴隨著數目的減少,自1990年代開始,農學院校與農業為基礎產業間的距離越來越遠。首先,在過去10年,多數農學院校拋棄傳統農業院校的名稱,而選擇隱晦而無產業特質的名稱,結果造成很難辨別這間院校或系所是否為農業院校。以4年制大學而言,1992年由國立首爾大學開始,多數把農學院改名為農業與生命學院(College of Agriculture and Life Sciences),生命科學與自然資源學院(College of Life Science and Natural Resources)等等。森林學院則改名為林業科學院(College of Forest Science)或林業與環境科學院(College of Forest and
Environment Sciences),畜牧學院改為動物資源科學院(College of Animal Resources Science)或動物生物科技學院(College of Animal Bioscience and Technology),系所也紛紛改名,食品科學系是少數維持原來系名的科系,例如農學系(農藝系)改名為:植物資源、作物生產工程、植物應用科學,植物資源應用工程。
 
由於農校發展與農業越來越遠,畢業生投入農業也越來越少。近年來,高農畢業生投入農業不到1%,每年不到100人。過去3年,4年制農學院校每年投入農業約100人,比韓國國立農漁學院畢業人數少。
 

 
 
 
 
替代方案
 
活化農業教育
 
農業教育必須強化,爭取農業勞動力需要從宏觀、長期的眼光,以終身學習的方式來導入。培育農業勞動力潛在人才的投資,必須擴大到學前、小學、中學學生及社會大眾,超越以農民為中心。
 
培育農業勞動力潛在人才需要提升社會大眾的農業知識,以爭取農業人力資源與培養農業政策支持者。雖然他們並不務農,把爭取人才的年齡設定越低,培育人力的投資效果越大。爭取對象應該從已務農或準備務農擴大到年輕學生。超越現有農業與農村的刻板印象,必須形塑農業是承擔日常膳食與生活品質的重要產業,使用資通科技與生物科技有前途的產業,而農村是我們生活的基礎。
 
 
培植重點農業學校
 
爭取潛在農業勞動力進入農業,必須增加對農業學校的投資來得到穩定與新的農業勞動力。農校設立的目的就是提供給務農者專業的職業教育。近年來,許多農業學校改為非農業學校,然而仍有一些以培育農業勞動力為目標的學校,這些學校由教師或教授負責農學教育與教育設施。在情況更為惡化前,應對這些學校增加投資以協助這些學校扮演他們的角色。
 
必須以道( 省) 別培植約1 0 所重點高農,包括專業職校與農校,整合現有農校的物質與人力資源,建立與地區農業勞動力需求相連結的農校培植計畫,並爭取地方農業相關的投資與合作。學科間的競爭,教師與校長的交流互訪有其必要,學程自主性的運作要加強,教學以建構領域能力為中心,超過現在以科目為中心的學程。
 
農學院要改革以培育農業勞動力為主,並與地區重點高農相連結。為了加強農學院與實務結合,以農作為中心的教學系統要培育各地區農業的後繼者,要有入學的特別優惠許可。同時除了現在學科及系別為中心的課程外,也要為未來投入產業或生命科技就業做準備。
 
這種以實際農耕或工作為中心的教育制度,必須從選擇學生開始到整個課程執行。由農耕中心的教育體系畢業的學生將可以成為在農村從事農業生產的專業農民、農業教育指導員、有經營與農事專長的農耕顧問。
 
退休老農與新農民透過農企業來連結
 
農企業可以在許多方面活化地方上的農業,它是有效率運用地方上農業資源,如核心農場、小型與中型農場,也可組織地方農業的實際單位。然而,它們尚未爭取到農業勞動力來發展成為永續性的農業企業體。
 
新農民,包括回鄉農民也遭遇許多困難,如取得農地、學習農業生產技術、融入農村社區安定與成功地落戶。新農民安置落戶,以個別農家而言,現實上有許多限制。然而,農企業有許多方面可以用到回鄉農民的經驗,包括農場會計、銷售與行銷及農場計畫的擬訂,也減少許多私人利益的糾葛。
 
農業勞動力發展政策或計畫應該由現行以個別農場為核心的支持轉變到農企業的扶植。同時,雇用回鄉農民(外部勞動力)必須加強農業生產組織的功能成為新農民落戶的輔導單位。特別的是,對於農企業的政策支持必須擴大包括對工資的支持、經營顧問與取得農地。如果農企業的財務透明並具備勞動力管理能力,其雇用與訓練新農民時,該公司的部份教育訓練費用與一段期間的農民薪資可由政府補貼。此外,改善公司員工受雇環境,如工作前景與穩定工作,並在考量農業工作特性下建立標準勞工條件如工作時數、休假日等。
 
協助沒有後繼者的退休老農有效率地將農地移轉給新進農民需要成立計畫。農民計畫退休時希望他們以往在農業的投資能回收,因此不輕易將農場轉移給他人,新農民在取得優良農地與擴大規模上困難重重。就農場轉移上,有許多人際與財務問題要克服,也必須熟悉稅制與農地轉移法規。在先進國家如歐盟、日本、美國,已有計畫來協助農場轉移,使老農與新農可以設計與執行適合的農場轉移計畫。為防止老農的農地賣給非農民或荒廢,確保農場移轉後繼續做農業生產,持續訪視農場給予諮詢與教育是必要的。
 
成立負責區域性農業勞動力的中間支援組織
 
目前農業後繼者培育計畫經過多年修正已有改善,但在許多區域運作仍不理想,就推動農業後繼者培育計畫,多數地方政府的甄選後繼者與輔導是由不同單位負責。在一些地方政府,負責農業技術中心的官員,農協中央會(NACF)與負責農業後繼者的許多單位,對於計畫規定的最新改變,評估與應用標準並不清楚。因此,申請農業後繼者培育計畫的民眾常會得不到正確的資訊。
 
許多地方政府在選定農業後繼者後,並未提供最新的資料,原因是主辦人員更替頻繁,而農業後繼者培育計畫只是諸多業務之一,地方政府並未特別重視。因此,這計畫在許多地區的問題是由於地方政府沒興趣與承辦人能力不足。
 
為了培育農業後繼者與協助他們順利落戶,必須成立中間支援組織(如地方農業勞動力支援中心)持續提供專業服務,儘管行政部門人力更替,仍能支援農業後繼者所需。透過這個組織,農業後繼者培育計畫申請人可以隨時得到諮詢,準備甄選的評估資料,並得到金融機構貸款的相關資料。申請人可以得到更適合當地的專業成長,包括教育、諮詢、訓練班與自修材料等。
 
這個組織也可以協助回鄉農民落戶農村,提供包括外勞在內的季節性農業勞動力,連結優秀農民指導新進農民,連結退休老農與新農民,連結高農等農業院校畢業生到農企業就業。這個組織還可以舉辦活動,讓個別培育農業勞動力計畫透過與地區主要農業單位與資源結合(農學院校、農企業、農協NACF、農學技術中心等),能整合成一套組來提供給需要者,由於工作的性質,農業後繼者培育計畫支援組織,以社會企業的型態較為適合。如果在地區中社會企業有活力,它會促成非農業專家或農學院校學生參與(就像組織的成員或客戶),因此有系統地連結計畫中農業界現有的公私部門的資源。
 
支援年輕農民的資本形成
 
為使農業後繼者培育計畫能引進外來勞動力進入農村,讓他們能落戶並從事農業,必須要有策略吸引非農業家庭,沒有農業基礎但有能力與決心的人加入農業。吸引這些人分階段在農業累積財產是很重要的,這方面建議引進個人發展帳戶制度(Individual Development Account System)個人發展帳戶制度協助新農民,採自願性為農地、農機、作業等籌備基金。根據最近的調查,新農民指出資本籌措,包括農地、農機、作業基金等財務需求是進入農業最大的障礙。雖然中央與地方政府有相關資本補助政策、農機貸款、農地銀行等,但由於多數新農民欠缺基礎資產,財務問題仍難解決。美國近年推出的新進農民與牧民個別發展帳戶計畫(Beginning Farmer and Rancher Individual Development Accounts Program)可以參考。
 
個別發展帳戶是個人財務帳號,如果新進農民自己能存一筆小錢來做為農場經營的資本,私人捐款與政府補助也可按比例予以挹注。在美國,現有15州開始做示範計畫。這計畫著眼於長期資本的形成,有別於短期補助為中心的政策,這幫助受益人設定資本形成的目標並積極去完成。透過這樣安排,受益人能對其未來更有信心,認為他們能獨立地掌握他們的人生。
 
*本文翻譯原文刊登於FFTC農業政策資訊平台:http://ap.fftc.agnet.org/ap_db.php?id=324
*刊登於農政與農情 2015.05 Vol. 275 P.64-72
 
 

新聞來源連結:韓國鼓勵年輕世代參與農業的政策