中國大陸土地制度現況與改革方向
Wednesday,22 January 2014 中國
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中國大陸土地依所有權可分為國有與集體所有,依照憲法與土地管理法有關規定,中國大陸實施土地的社會主義公有制──全民所有(國有)與勞動群眾集體所有。憲法第10條規定,城市的土地屬於國有,鄉間與郊區的土地,除法律規定屬於國家外,為集體所有。
 
一. 土地依用途分為農業用地、建築用地與未利用土地
 
土地使用管制是中國大陸土地行政管理的主要內容之一,政府依用途將土地分為農業用地、建築用地與未利用土地。政府計劃與管理土地使用,包括整體計畫的規劃、土地使用年度計畫等,嚴格限制農地做建地使用,管制整個建築用地,特別保護可耕農地。依據2008年土地資源部統計,中國大陸農業用地、建築用地與未使用土地分別為6.57、0.33、2.7百萬平方公里,占土地的68.4%、3.4%、28.1%(表1)。在農業用地中,可耕地僅占18.5%,林地與草原占74.7%,其他土地(養殖用地、設施用地等)占6.8%(表2)。二. 所有權性質影響使用權範圍土地使用管制影響使用權範圍,此外,現行中國大陸法律制度建立的原則,土地所有權決定土地使用權範圍,也造成集體所有的土地使用權範圍的許多限制。依據上述土地所有權與土地使用情形,土地可分為6類:國有農地、國有建地、國有未使用土地、鄉村集體所有農地、鄉村集體所有建地與鄉間未使用土地。
 
 
三. 中國大陸土地制度的缺點
 
按照上述分類,各種土地使用權範圍、變更管道及土地市場的國家規定,摘要如下:
(一)集體所有農地使用權範圍小於國有農地中國大陸國有農地多分布於國有農場,國有農場主管機關負責管理土地分割或政府徵收,包括占有、使用簽訂合同、租約、轉讓或租賃與抵押的權利,土地亦可用來做合資或經營合作企業的股份,集體所有農地可在農村集體所有經濟組織中以家庭承包形式來做農業生產。
 
該法規定除了獨立的合同管理,也可以透過轉包、出租、互換移轉,中共第17屆(2008年)三中全會決議增加了合作股份的轉讓方式,但與國有農地使用權範圍仍有差距。
 
(二)土地使用管制以指標管控可耕農地的保護已升級到國家整體發展與國家安全層級,這也是土地管理制度的基礎和目標。採用的方法是控管建築用地的總量,實施可耕農地的特別保護,嚴格保護基本農地,抵銷可耕農地被占用、開墾與發展,並保持可耕農地在省級區域內總量的動態平衡。
 
(三)集體所有土地的使用率一直較受限制,除了農業使用,集體所有土地只能用來興辦鄉鎮企業、農村住宅建設(每一農戶只能擁有一塊農宅基地,且面積不得超過由省、自治區與市所訂的標準),以及在鄉鎮的公共設施與公益事業。面積太小也嚴格限制。
 
(四)集體所有土地一般不得進入建築用地市場,鄉鎮企業可以因為破產、兼併或其他因素將建築用地的使用權移轉,除此以外,其他集體所有土地的使用權不得出售、轉讓或出租給非農業建築。
 
(五)任何單位或個人需要使用土地建設,依法必須申請國有土地。
 
(六)國有建築土地擁有完整的一級與二級市場,國有建築土地的使用權可以從一級土地市場經由免費行政分配與市場化方式(招標、拍賣、掛牌等)取得。它可以合法轉讓、出租、抵押或用於使用期限內之其他經濟活動。
 
四. 土地制度改革的理由
 
土地是經濟活動最重要的生產因素之一。在中國大陸,土地分別為國有和集體所有,因此,土地使用權如何移轉以及都市化過程中土地增值利益如何分配是很關鍵的課題。在土地制度改革中,這兩大課題能夠圓滿處理關乎中國大陸整個經濟改革的成功。目前土地增值利益分配不合理的因素如下:
 
(一)未來建築用地的需求
 
許多單位預測中國都市化每年增加1%,到2020年將達到60%。這表示都市人口將達到8億5千萬人,比2012年底增加1億4千萬人。依照每人需要60平方公尺空間計,尚需8,400平方公里建築用地。依照目前的土地制度,這要透過土地徵收來取得。
 
(二)現行土地增值利益分配
 
依土地管理法規定,鄉村集體所有土地徵用補償不得超過過去3年該農地產物平均值的30倍,依照此一補償標準,2011年農民所獲得的土地徵收補償金平均是每平方公尺103元人民幣。同時期,政府平均地價是每平方公尺943元人民幣。農民所得不到土地交易收入的11%,因此土地制度改革的目的就是要改變目前土地交易收入分配不合理的現況。
 
五. 土地移轉制度改革研究
 
提高農民在土地交易的分配比例,必須改變政府徵收土地的單一模式而採用多樣模式。然而,中央政府規定農村土地未得到土地權確認前禁止移轉,因此農村土地流動的前提是要確認土地的所有權。
 
(一)4類農村土地所有權確認作業進度
 
1. 農村集體所有土地所有權(基本已完成)。
2. 商業用地與公益用地使用權(進行中)。
3. 家園與農場使用權(進行中)。 
4. 農業用地合同管理權(預定2016年完成)。
 
(二)集體所用土地的基層經驗
重慶、成都、浙江嘉興、天津、深圳、福建沙縣等地經驗如下:
 
1. 重慶土地股票:在重慶鄉村土地交易所以股票方式公開拍賣。
2. 成都土地分割與合併法庭:農民自願放棄土地所有權,但被安排在都市工作與分配住宅,得到與都市勞工一樣待遇。
3. 天津自用家園:農民可以鄉間家園換得小鎮中之公寓。
4. 浙江嘉興:農民以鄉間家園換得公寓,並以土地使用權換得社會福利津貼。
5. 深圳集體所有工業用地轉型:農村工業用地可以申請進入市場流通,符合都市計畫規定之土地可申請移轉。
6. 福建沙縣土地移轉信託:成立土地使用權的信託公司,而後公平地處理土地信託、移轉與利益分配。
 
其中福建沙縣的土地移轉信託是創新移轉的標準模式,這模式堅持農地移轉不得改變土地性質。這有3個優點:基本土地使用權移轉未發生,避免農民失去農地的風險;農民透過信託股息可分得土地增值的利益,大幅增加農民的收入;減少閒置土地,提高土地使用效率與生產規模。
 
六. 土地制度改革2個主要途徑
 
土地制度改革保護農民權益的2個途徑:
 
(一)修正土地徵收制度,土地管理法修正案刪除了補償上限為地上每年收獲物價值30倍的規定,對於安置、地上作物補償,也有大幅調整(表3)。
 
 
(二)逐步減少土地徵用的規模,以多種方式來移轉土地。
 
七. 土地制度改革的優點
 
土地制度改革的2大核心目的就是改善土地增值利益中,增加農民分得的比例;其次是使土地移轉途徑多樣化。如果土地制度改革能順利完成,將會對中國經濟提出以下貢獻:
 
(一)增加農民來自資產的收入,加速農民轉型為都市居民。
 
(二)增加土地取得的成本,減低地方政府投資的動機。
 
(三)減少荒地,提高土地使用效率,並促進農業現代化。
 
(四)增加都市土地供應,壓低房價。
 
本文譯自:1. 鍾真(2014), The Current Situation of China's Land System, Retrieved from http://ap.fftc.agnet.org/ap_db.php?id=1852. 鍾真(2014), The Logic of China's Current Land System Reform, Retrieved from http://ap.fftc.agnet.org/ap_db.php?id=186

 

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