菲律賓農業政策與公部門投資分析
Tuesday,30 July 2013 菲律賓
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亞太糧食肥料技術中心主任 黃有才 譯
 
壹. 簡介
 
農業是菲國經濟的關鍵部門,農業提供人民食物、供應製造部門與農產加工業必要的原料與產品、連結投入與產出的價值鏈,並提供多餘勞力給工業與服務業。
 
然而菲國農業有許多困難。農業占GDP的貢獻由1960年代略低於1/3,到2010年以後占1/8,農業生產也趨緩,由1970年代平均每年約4%到1980、1990年代約2%。與服務業與製造業比較,農業成長近年來幾乎是停滯的。
 
至於勞動力,農業雇用人口占全國雇用人口由1990年44%降至2011年33%,農業雇用人口成長每年約1.2%,低於全國雇用人口的2.5%。
 
在菲國鄉間,貧窮是普遍的現象而農民更是貧苦。根據International Fund for Agricultural Development(IFAD)報告指出,2009年9千1百萬菲人中約有半數居於鄉間,而這些人中約有30%被視為貧窮。在鄉間貧農中,約有80%依賴僅夠自用的小規模農作為主。這突顯了農業上諷刺的現實,從事農業生產的農民,農業供應鏈的基石,居然是最貧窮且最未得到食品溫飽的保障(most food insecure)。
 
這些統計數字分析說明了菲國農業部門績效低落。研究顯示農業部門績效不佳並不是由於沒有好的政策與計畫,根據政策執行失敗的反向追蹤可知,可歸咎於經費不足、有限資源的不當分配與管理缺失等。
 
本文說明菲國農業的運作與其政策環境,本文分兩部分:第一部分說明菲國農業的運作;第二部分綜觀菲國農業的政策環境以及干擾這些政策執行的一些因素。
 
貳. 菲國農業成果與生產力
 
作物是最重要的農業部門,約占農業整體產值的50%。畜牧業占24%、漁業占19%(圖1)。稻米與玉米帶動作物產業成長,自2010年起年成長率4.5%,比2000-2010年2.4%高出甚多。家禽產業成長率4.4%,比前10年成長率3.4%高,但家畜業則由2.0%降至1.5%,漁業由4.5%降至1.9%。家畜產業目前正透過遺傳技術提升乳牛/肉牛及其他小型反芻動物的生產力。漁業則需落實依法休漁(closed season),以長期復育永續經營方式來反轉日益枯竭的漁業資源。
 
 
本文也聚焦於5項重要作物的土地生產力:稻米、玉米、椰子、甘蔗與香蕉。稻米產業在1960年代綠色革命期間快速成長,直到1980年代早期引入雜交品種。1990年代稻米產量成長率低到每年只有0.7%,可歸咎於綠色革命技術成熟、水利投資減少、技術推廣工作由中央轉到地方而效率低落。
 
玉米與稻米發展的型態類似,1960年代快速發展,1970年代趨緩。但不像稻米,玉米仍維持穩定發展。玉米在2000-2009年快速發展,主要是栽種雜交玉米,使用高產地區,取代以往邊際土地種植白玉米的小農。甘蔗的生產力在1990-2009年期間,產量不穩定。從1992年起生產減少,但在2003-2006、及2008年產量穩定。椰子產業與香蕉產業在1990-2009年成長,椰子年成長率約1.1%,單位產量每公頃只有0.77噸。香蕉產業年成長率3.2%,單位產量由1990年每公頃11.4公噸提高到2009年20.2公噸。
 
由於家畜與家禽產業,其成長率較一致,對整體農業產值的貢獻由1990年13.2%增加到2009年19.7%。
 
與其他國家比較,菲國農業生產力表現是中等。從1967年到1995年,亞洲開發中國家農業生產力年成長率約3.8%,以中國4.36%最高,斯里蘭卡1.53%最低,菲國則為3.05%,詳見表1。
 
 
菲國農業發展不限於榖類作物,除了稻米、玉米外,從2001年起,政府也推動椰子、甘蔗、高經濟作物、家畜與魚類計畫。雖然重點仍在傳統作物,蔬菜生產在過去10年來收益最高,根莖類作物與養殖水產的發展也很穩定。
 
參. 農業政策環境
 
一. 農漁業現代化法
 
在菲國,1997 年 12 月施行的「農漁業現代化法」(Agriculture and fisheries modernization Act, AFMA)是推動農漁業發展的基本法,它是里程碑法,因為產業許多的計畫與政策都依據本法。AFMA基於7個核心原則制定,分別為:削減貧窮、社會平等、食品安全(food security)、資源合理使用、全球競爭力、永續發展、人民參與與保護免於不公平競爭。許多菲人期待AFMA會引進迫切需要的投資來刺激產業的發展。投資對處理越來越多的期待項目是不可或缺的,從減少鄉間貧窮到食品安全、收入與財富的公平分配、自然資源的維護、氣候變遷的應變能力等。投資必須策略性地針對提供農業生產力,改善鄉村基礎設施與提高生產與運銷的競爭力著手。
 
掌握農業發展的原則,AFMA透過下列倡議來達到農業現代化的目標:
 
a. 將農業轉型為技術基礎的產業。
b. 透過公平取得資產、資源、服務與發展高價作物、附加價值與農業工業化來提高獲利與收入。
c. 確保食物有管道取得、且提供穩定供應。
d. 鼓勵農漁業活動水平與垂直整合、併入與擴充。
e. 強化人民團體、合作社與非政府組織,使人民參與。
f. 推動市場導向運作來提高相對優勢。
g. 推動工業分散與農村工業化。
h. 提高生產力與改善市場效率。
 
AFMA提供協調與整合各個農漁業發展計畫的策略架構。AFMA的重點項目有改善與現代化生產與運銷設施,農村基礎設施如水利、農業機械、人力發展、研究推廣與貿易政策等。以預算而言,AFMA預定執行6年(1999-2004年)。
 
就預算分配而言,AFMA是列入國家總預算法的重要農業政策之一,依相關規定,AFMA推動第一年(1990年)應分配200億披索預算(約137億元臺幣),而以後6年每年應有170億披索(約116億元臺幣),依規定預算分配比率如表2。
 
 
在2004年AFMA展延做為強化菲國農漁業現代化的法案,並正式立法。並且將農產品進口稅中提供170億披索(約116億元臺幣)做為AFMA的執行經費至2015年。
 
二. 農業投資的政策議題
 
(一)農業投資不足
 
AFMA應是增加投資改善農業的管道,但投資不足困擾菲國農業,相對於政府整體預算,農業公共預算太少。農業部的預算2005年最低為131億披索,最高為2012年529億披索,農業部由2000-2012年預算約只占政府總預算的3.16%,農業部占全國預算比例見圖2。
 
 
不幸的是,AFMA所宣示第1年(1999年)200億披索,到後續幾年(2000-2005年)每年 1 7 0 億披索預算並未實現。1999-2005年期間,每年實現的預算只有170億披索的71%。不但預算不足,而且2000-2005年,每年減少6.85%,減少最明顯的是2004年。
 
農業公共投資非但不足,且有許多問題。AFMA沒有得到法定預算,研發預算比例由法定10%減至5.7%,而水利預算由31%增至52%,超出法定預算約30%,生產支持包括資材採購補助(如種子、肥料),則因低度利用、品質未符合標準、交貨延誤、價格偏高而績效不彰。據菲學者發現,在公共投資影響農業收入與生產力項目中,水利是不明顯的,有顯著回饋的投資是道路、港口、電力、管理服務、研發技術改變與農業現代化。
 
基礎設施的投資也不平均,依OECD近年調查,一國地區生產總值(gross regional domestic product, GRDP)是有利於都市,首都已占地區生產總值的30%,而其他15省只占65%。AFMA的農漁業基礎建設投資原本可以拉近差距,但近年來此項投資減少而用在增加原本已龐大的水利預算。
 
(二)糧食作物的公共投資
 
農業部的預算顯示對於作物部門投入較多,而在作物中,則以稻米為重點。2009至2012年,稻米計畫預算約占農業部整體作物部門預算的60%。
 
依AFMA規定,如果要達到糧食安全,追求稻米與白玉米自足應努力維持,這是菲國政治上最重要的作物,造成投資上的偏好。投資稻米使其他作物發展受阻,政府推動稻米自足,給予稻米生產過多資源。2007年世銀報告指出2001-2005年間,稻米占了預算的60%,而其他項目占不到10%。
 
大部分用在稻米的預算是用在生產支持,包括農村貸款、市場基礎建設、收穫後設備與設施、種子、肥料與農機等。根據研究顯示,雜交稻商品化計畫嚴重依賴政府補貼,包括稻種購買、採種戶支持、資材補貼、研發、示範戶、地方政府人員津貼及其他費用。2001-2005年間,雜交稻計畫預算估計約100億披索,其中大都挪用其他如農地計畫。雖然有許多補貼,仍很少採用雜交稻,因為稻種貴及勞力成本高。只有在旱季時,效益才明顯,由於政府的強力介入,反而影響農民在雜交稻與其他品種作實際效益比較的機會。
 
為了達到自足,稻米一直被特別處理。政府透過糧食局建立了價格支持與價格上限的系統,一方面鼓勵生產,一方面又控制零售價格在消費者能負擔的範圍內。但這樣的價格政策對公共財是有害的。糧食局自2000年以來處於虧損狀態,可從其赤字持續擴大看出。糧食局買貴賣賤的操作來得到市價穩定,但虧損了數百億披索,單單2009年即虧損了300億披
索(約205億元臺幣)。過去幾年,稻穀價格保持在支持價格以下,而平均零售價格約在價格上限。
 
糧食局可從國外進口較廉價的稻米供國內使用,減少補貼之金額。由於國內稻米需求增加,造成進口量成長而促成自2002年起稻米進口部分解禁來達到糧食安全的需求。菲國平均進口整體供應量的11.3%,而93%由糧食局進口,詳見表3。
 
 
AFMA計畫也偏重稻米,由於水利對稻米生產很重要,因此水利預算特別多。依規定,水利分配到AFMA最大的預算30%,但因為維持水利設施成本很高,政府被迫投入預算現已高達49.4%。此外,國家稻米計畫預算2009-2012年約占農業部的14%,這是因為政策推動2013年達到稻米自足的時間表。
 
菲國政府宣布2013年達到稻米自足的目標,並以2013年為國家稻米年(National Year of Rice),由農業部負責慶祝事宜。農業部在2013年以後,也已擬訂計畫來強化其在氣候變遷環境下的因應能力,確保糧食生產。
 
(三)農業研究發展的投資
 
AFMA與執行法規指出農漁推廣研究發展委員會(Council for Extension, Research and Development in Agriculture and Fisheries, CERDAF)要求農業部從事研究發展計畫,
確認研究發展在菲國農業現代化的角色。全球化和國家糧食安全需求的日益增加,需要研究發展科技來提供生產力與全球競爭力,同時協助小農由自足型轉型為有活力及企業觀的農企業家。但目前菲國農業研究發展的行政架構,使得合作十分困難。因為資源、職掌與責任分屬於政府不同的部門。
 
雖然研究顯示研發的成本效益回饋顯著,但政府在這方面的投資嚴重不足。AFMA制訂時,研發預算應占農業預算的10%,但10多年AFMA執行以來,研發經費優先順序很低,約只占農業預算的4.34%。
 
 
表4顯示各部門研發經費,由民間產業部門經費占全國總經費半數以上,可見政府經費少得可憐。而在民間產業的研發經費中,農、畜、林、漁又只各占0.5%至1.7%。這突顯在農業部門研發投資缺少的嚴重性。製造部門研發經費則占62.5%至81.6%。為了拉近差距,投資局(Board of Investments)透過綜合投資法(Omnibus Investment Law)提供誘因鼓勵民間投資研究發展,誘因包括減免設備與零件進口稅、偏遠地區公共設施收益稅與聘用外籍人士等。
 
雖然政府研發支出只占全國研發支出的17.6%,但近年來政府已體認到投資研發的重要性。菲國科技部農漁與自然資源研究發展委員會(the Philippine Council for Agriculture, 
Aquatic and Natural Resources Research and Development, PCAARRD)與農業部農業研究局(DA-Bureau of Agricultural Research, DA-BAR)是菲國兩個最頂尖的研究單位,2010年至2013年經費大幅成長,PCAARRD年成長41%,DA-BAR年成長53%(圖3)
 
 
由於經費增加,PCAARRD可提供研發與技術服務的比例由2010年57.77%提高2012年的65.30%,而DA-BAR則有經費來推動稻米、玉米、高經濟作物與發展有機農業。
 
三. 貿易政策與全球化
 
貿易對農業發展很重要,影響菲國農業重要的政策之一就是GATT和WTO。
 
WTO要求農產品進口數量的限制必須移除,並轉為關稅化。所有會員國,包括菲國,承諾初期可維持較高的關稅,但除主食外,均需逐年調降。菲國承諾除稻米外,其他作物均關稅化,稻米仍維持關稅配額,稻米非關稅維持到2005年,以保護本地的稻米產業,避免因貿易自由化而產銷失衡。2005年以後,菲國又透過諮商將稻米特別處理措施展延到2012年,並以其他農產品降低關稅及提高稻米最低進口量作為交換。
 
另一項全球貿易發展是菲國參加FTA。FTA是自由貿易區內各國減少或免除關稅、進口配額、貨品與服務優惠待遇的貿易政策工具。其主要目的在促進區域貿易自由化、擴大全球市場進入機會並創造穩定而透明的貿易與投資環境。
 
菲國與東協各國、日本、韓國、中國、印度、澳洲、紐西蘭與歐盟均簽訂FTA。這些協定給菲國外銷商以優惠關稅進入全球市場的機會。一般而言,FTA目的在建構一個自由貿易區,並透過關稅減免及去除非關稅障礙來成為一個有全球競爭力的生產基地,菲國與各國FTA的承諾見表5。
 
 
四. 貿易政策議題
 
菲國進行貿易政策改革包括透過對進口與出口徵收關稅來保護本國農產品,但研究顯示保護對可進口替代產品是偏頗的。傳統中間原料,如糖、玉米是受保護的,糖的高度保護不利消費大眾與食品加工業。肉雞產業效率差根源於對該產業與國產飼料農民的高度保護。
 
加入WTO應朝市場開放與增加出口努力,但傳統出口項目,如椰子油、香蕉、蝦、鳳梨與鳳梨產品、鮪魚、椰子乾、海帶、海藻仍是受到特別眷顧的。出口目的國也無太大改變,儘管菲國是WTO會員國,優惠關稅配額常分配給雙邊或區域貿易協定的國家,對其他國家有所限制。事實上,雖為WTO會員國,菲國仍需遵守各進口國對進口產品規定的嚴格標準。菲國農產品外銷受到WTO規定的影響,如市場進入、境內支持、出口競爭與限制級食品衛生檢驗措施等。菲國農產品的競爭力反而下降,包括一些加工食品廠,採用食品衛生的國際標準,如Hazard Analysis Critical Control Point(HACCP),進展緩慢,因為本地產業界認為規定太嚴且成本太高而不願意配合。結果導致菲國農產品因無法符合國際標準而失去競爭力。
 
五. 資產改革政策
 
資產改革是基於一個前提,即菲國貧窮的主因是天然資源與有生產力的資產分配不公平。透過資源重分配可提供貧困人士擁有或土地透過資源管理做最佳的應用。目前菲國依相關法律有資產改革政策來協助弱勢的農漁民。
 
(一)農地改革
 
農地改革從西班牙殖民時期就是菲國農業系統的課題,但全面改革是1988年通過「全面農地改革法案」(Comprehensive Agrarian Reform)才全面地啟動。這法案目的是透過輔導無地農民、雇農、佃農擁有經濟規模的農地來改善農業界的平等與生產力。土地,不只是一項經濟資源,在菲國也具有社會功能。「天堂是我們的土地(Paradise is our land)」,這是菲人描述與土地的情感,農場不止是收入來源、個人與社區的連結,也是個人價值的確認。
 
「全面土地改革計畫」(Comprehensive Agrarian Reform Program, CARP),藉兩個措施推動-「土地所有權改善」(Land Tenure Improvement, LTI)與「計畫受益人發展」
(Program Beneficiaries Development, PBD),LTI包括土地取得與分配,PBD透過建構土地改革社區(agrarian reform communities),在此受益人有管道可以得到政府協助。
 
和AFMA一樣,CARP在執行上也遭遇許多困難。CARP經費不足,對受益人、地主與執行者,CARP像英勇傳奇故事。CARP已展延數次,第一次展延由1998年至2008年,2008年後正式入法,使土地取得分配與政府的支持與貸款可以有更好的條件推動。至2014年,CARP獲得1,500億披索(約1,027億元臺幣)預算。
 
CARP政策推動支離破碎。它造成更多家庭自足型的小農場,依學者在30省中92市區所做的調查,有44%的受益人有管道貸款,只有7%是由政府貸款。同樣地,只有一半的農家有管道使用收穫後的處理設施,而超過1/10曾經歷過失去其土地所有或使用的威脅。從授予土地5年後,土地可因經濟價值而做變更或重新分類。依1991年法規,地方政府可依CARL所訂標準土地重新分類。由於地方政府與土地所有人認為工業與住宅發展對經濟發展更有幫助,農地可能變更使用。
 
因此,近年來農地被變更為非農業使用。從1988年至1993年,約4萬公頃的農地變更為非農業使用,還不包括非法使用的在內。然而有關改善政策落差與使各項農地政策一致的農地管理法律仍停留在國會裏,立法速度緩慢。
 
在缺乏全國土地使用法的情況下,AFMA在農業與農工業發展保護地區網絡下建構「策略性農漁業發展專區」(Strategic Agriculture and Fisheries Development Zones, SAFDZ)來推動政策。在SAFDZ下,可種植或有潛力可種植高價作物的土地,有灌溉土地,在灌溉計畫可涵蓋的土地均不得變更移用。這些專區目前均已由AFMA畫出,也有圖表標示,但SAFDZ的使用準則與地方政府運用的法制化則尚未完成。
 
(二)漁業資源改革
 
1998年漁業法宣示菲國漁業資源的永續發展並保護漁民權益。此法令使農業政策由生產與開發導向轉為撫育與保護,此法令規定沿海10公里之內漁場保留給小漁民,法令中亦規定政府應在漁場附近提供漁民安置或定居處,並提供貸款、魚獲處理設施、市場促銷與推廣教育等。市立漁業貸款、漁船發展貸款等均屬此類。
 
但調查顯示,78.3%的受訪者沒有政府提供的適當住宅,仍有漁民居住於海邊潮汐區,而非法居民隨時可能被驅離。這些漁民安置問題都顯示政府保護漁民工作權的不足。
 
調查亦指出,只有約1/3(32.6%)的受訪者有管道使用漁獲處理設施,少於2/3(56.5%)有貸款管道,而其中政府只提供貸款的35.9%,超過一半的受訪者(56.8%)反應商業漁船侵入應保留給小漁民的市管水域。缺乏經費是普遍存在的問題,整個預算只有6億披索(4.06億元臺幣)要分配給沿海92市,顯然不足。
 
肆. 結語
 
本文以農業對菲國收入與就業的角度來說明菲國農業的概況,各項政策必須配合才能提高農業部門的運作與生產力,因為政策帶動公共投資。然而,儘管有農業政策,執行仍受到許多挑戰的影響。以菲國推動AFMA,菲國最重要的農業發展法律、經驗,可證明這些挑戰的影響力。此外,政府的投資不足,由於挪用投入其他部門的影響,也造成執行上的落後。
以WTO為主的貿易政策,全球化對菲國農業的利益仍有待努力,迄今菲國仍依賴傳統農產品出口。此外,WTO使得本地產品在全球市場面臨更嚴苛的競爭環境。最後,菲國資產改革政策推行教訓指出,各項政策無法單獨改善農民與漁民的生計,用來支援這些政策的配套措施必須要有經費挹注並配合執行。
 
本文譯自Dr. Albert P. Aquino, An Overview of Policies and Public Sector Investments in Philippine Agriculture , from: http://www.fftc.agnet.org/ap/index.php

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